DECIZIA nr. 197 din 18 martie 2021 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 275 alin. (3) şi (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2006 privind instituţiile de credit şi adecvarea capitalului

Valer Dorneanu	- președinte
Cristian Deliorga	- judecător
Marian Enache	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Gheorghe Stan	- judecător
Livia Doina Stanciu	- judecător
Elena-Simina Tănăsescu	- judecător
Varga Attila	- judecător
Fabian Niculae	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 275 alin. (3) și (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului, excepție ridicată de Cosmin Mircea Bucur în Dosarul nr. 321/1/2017 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 467D/2018.2. La apelul nominal se prezintă, pentru autorul excepției de neconstituționalitate, domnul avocat Dinuț Negoiță din Baroul București, cu împuternicire avocațială depusă la dosar, iar pentru Banca Națională a României, domnul Ciprian Jipa și doamna Bianca Vieza, consilieri juridici, cu delegație depusă la dosar. Procedura de citare este legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului autorului excepției de neconstituționalitate, care solicită admiterea acesteia. Acesta arată că prevederile legale criticate încalcă acele dispoziții constituționale privind claritatea, precizia și previzibilitatea legii. Astfel, prevederile legale criticate nu precizează în privința căror acte Banca Națională a României are exclusivitatea analizei. Or, această instituție emite mai multe categorii de acte. Normele legale criticate permit adoptarea unor sancțiuni fără respectarea principiului proporționalității, sancțiuni ce nu pot fi contestate decât pe baza principiului legalității.4. În continuare, președintele Curții acordă cuvântul domnului consilier juridic Ciprian Jipa, care arată că reprezentantul autorului excepției de neconstituționalitate a formulat critici noi de neconstituționalitate, critici care nu au fost expuse în fața instanței de fond. În continuare, precizează că se face o confuzie între o sancțiune aplicată de Banca Națională a Românei și analiza pe care o face această instituție. De altfel, instanța de contencios constituțional s-a mai pronunțat asupra prevederilor legale criticate prin Decizia nr. 743 din 13 septembrie 2007. Acestea își au izvorul în prevederile art. 130 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. În virtutea acestor prevederi, Banca Națională a României trebuie să dispună de instrumente suficiente pentru realizarea misiunii sale. Este inacceptabil ca o altă autoritate să poată decidă cu privire la oportunitatea unor măsuri adoptate de Banca Națională a României. În speță, este vorba despre activitatea de supraveghere exercitată de aceasta.5. Președintele Curții acordă cuvântul doamnei consilier juridic Bianca Vieza, care arată că art. 275 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2006 prevede posibilitatea atacării în instanță a unor acte ale Băncii Naționale a României, în anumite condiții. În acest fel, accesul liber la justiție este asigurat. De asemenea, prevederile legale criticate nu sunt discriminatorii, ci reprezintă expresia apărării interesului general prin intermediul Băncii Naționale a României în calitate de autoritate de supraveghere.6. Având cuvântul în replică, reprezentantul autorului excepției de neconstituționalitate arată că jurisprudența menționată de reprezentanții Băncii Naționale a României viza o altă formă a actului normativ criticat care permitea doar sancționarea persoanelor juridice. Potrivit actualelor dispoziții legale, nicio instanță nu se poate pronunța asupra proporționalității sancțiunii aplicate.7. În continuare, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care arată că nu pot face obiectul analizei de neconstituționalitate criticile noi care nu au fost formulate în fața instanței de fond, iar apoi pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. Nu există discriminare față de alte categorii de justițiabili, atât timp cât există reglementări procesuale distincte, respectiv Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului. De asemenea, prin existența unor condiționări prevăzute de lege și care sunt legate de competența Băncii Naționale a României de a efectua anumite evaluări nu se ajunge la încălcarea accesului liber la justiție.

CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:8. Prin Decizia nr. 2.815 din 4 octombrie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 321/1/2017, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 275 alin. (3) și (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului, excepție invocată de Cosmin Mircea Bucur într-un dosar având ca obiect anularea unor acte administrative de sancționare emise de Banca Națională a României, respectiv o hotărâre a Consiliului de administrație al Băncii Naționale a României și a unui ordin al primviceguvernatorului.9. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia arată că textele legale criticate îi îngrădesc dreptul la analiza temeiniciei sancțiunii aplicate și că încalcă dreptul la un recurs efectiv.10. Banca Națională a României este singura instituție care poate să aprecieze asupra oportunității actelor emise cu privire la activitățile băncilor subordonate sau băncii centrale, însă aceasta nu poate aprecia și cu privire la actele de sancționare a persoanelor fizice.11. Dacă actul administrativ emis de Banca Națională a României este injust, acțiunea în justiție este inutilă, nu își atinge scopul, iar proporționalitatea sancțiunii aplicate prin actul administrativ antereferit nu poate fi analizată sau modificată pe calea controlului judiciar, instanța judecătorească putând analiza doar aspectele de nelegalitate, și nu pe cele de temeinicie ale sancțiunii aplicate.12. Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Art. 275 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului conferă persoanelor vătămate dreptul de a contesta în justiție legalitatea hotărârilor emise de Consiliul de administrație al Băncii Naționale a României, astfel încât acestora legiuitorul le-a pus la îndemână mijloacele necesare pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor lor legitime, în condiții de egalitate cu cele ale altor persoane aflate în situații comparabile, reglementarea oferită înscriindu-se în marja de apreciere conferită de Constituție legiuitorului în a stabili condițiile și limitele exercitării dreptului de a obține anularea actului administrativ vătămător și repararea pagubei pricinuite prin emiterea lui. Competența exclusivă prevăzută de alin. (3) al art. 275 se referă strict la considerentele de oportunitate, evaluările și analizele calitative care au stat la baza emiterii actului administrativ și este, așa cum s-a reținut în practica Curții Constituționale, o limitare firească, având în vedere statutul legal al Băncii Naționale a României, de bancă centrală.13. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.14. Avocatul Poporului arată că prevederile legale criticate sunt constituționale. Accesul liber la justiție este asigurat chiar dacă este supus unor condiționări legale, în cazul de față instanța de judecată având posibilitatea să se pronunțe asupra legalității actelor adoptate de Banca Națională a României conform dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 99/2006, ale Regulamentului Parlamentului European și al Consiliului nr. 575/2013 și reglementărilor emise în aplicarea acestora, cu privire la o instituție de credit, inclusiv cele cu privire la persoanele prevăzute la art. 108 alin. (1) din actul normativ criticat ori la persoanele desemnate să asigure conducerea sucursalelor instituției de credit și actele cu privire la acționarii acesteia.15. Pe de altă parte, prevederile art. 275 alin. (3) și (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2006 nu conțin elemente discriminatorii, întrucât se aplică tuturor persoanelor aflate în ipoteza normei, nefiind de natură să aducă atingere principiului egalității cetățenilor în fața legii.16. În ceea ce privește argumentele de neconstituționalitate raportate la încălcarea art. 16 și art. 52 din Constituție, invocate din perspectiva existenței unui „cadru procesual discriminatoriu față de ceilalți justițiabili care pot cere instanței de judecată analizarea motivelor de legalitate, cât și a motivelor de temeinicie ale unui act administrativ“, se arată că nu se poate pune semnul egalității între cele două categorii de justițiabili, în condițiile existenței unor reglementări procesuale distincte: pe de o parte, procedura reglementată de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, iar, pe de altă parte, cadrul procesual instituit de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2006. În acest sens sunt dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.17. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,
examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile părților prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:18. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.19. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 275 alin. (3) și (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.027 din 27 decembrie 2006, care au următoarea formulare: (3) : Banca Națională a României este singura autoritate în măsură să se pronunțe asupra considerentelor de oportunitate, a evaluărilor și analizelor calitative care stau la baza emiterii actelor sale.;(4) : În cazul contestării în instanță a actelor Băncii Naționale a României, instanța judecătorească se pronunță asupra legalității acestor acte.20. În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, dispozițiile legale criticate încalcă prevederile constituționale ale art. 16 privind egalitatea în fața legii, ale art. 21 privind accesul liber la justiție, ale art. 52 privind dreptul unei persoane vătămate de o autoritate publică, precum și ale art. 124 alin. (2) privind înfăptuirea justiției.21. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că prin Decizia nr. 743 din 13 septembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 705 din 18 octombrie 2007, s-a mai pronunțat asupra prevederilor art. 275 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2006, prin raportare la critici similare, constatând că sunt constituționale.22. Curtea a reținut că, potrivit alin. (2) al art. 275, hotărârea Consiliului de administrație al Băncii Naționale a României se poate ataca, în termen de 15 zile de la comunicare, la Înalta Curte de Casație și Justiție, astfel încât partea interesată are la îndemână mijloacele necesare pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime. Totodată, dispozițiile criticate fac parte din capitolul IX al titlului III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2006, capitol intitulat „Căi de contestare“. Curtea a mai reținut că limitarea prevăzută de alin. (3) al art. 275 se referă strict la evaluările și analizele calitative care au stat la baza emiterii actului administrativ și este o limitare firească având în vedere statutul legal al Băncii Naționale a României de bancă centrală.23. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenței Curții, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în această decizie își păstrează valabilitatea și în prezenta cauză, inclusiv în privința art. 275 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului.24. În aceste condiții, distinct de cele de mai sus, Curtea reține că accesul liber la justiție este asigurat chiar dacă este supus unor condiționări legale, instanța judecătorească de la cel mai înalt grad de jurisdicție având posibilitatea să se pronunțe asupra legalității actelor adoptate de Banca Națională a României, conform dispozițiilor legale criticate și ale Regulamentului Parlamentului European și al Consiliului nr. 575/2013 privind cerințele prudențiale pentru instituțiile de credit și societățile de investiții și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012.25. De asemenea, Curtea a statuat că principiul egalității în drepturi nu are semnificația omogenității, astfel că situații obiectiv diferite justifică și uneori chiar impun un tratament juridic diferențiat. În acest sens, Curtea Constituțională a statuat în mod constant în jurisprudența sa că principiul egalității în fața legii, consacrat de art. 16 alin. (1) din Constituție, nu înseamnă uniformitate, așa încât, dacă la situații egale trebuie să corespundă un tratament egal, la situații diferite tratamentul juridic nu poate fi decât diferit (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 168 din 10 decembrie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 77 din 24 februarie 1999). În consecință, având în vedere că prevederile legale criticate sunt aplicabile tuturor persoanelor aflate în aceeași situație juridică, Curtea constată că dispozițiile art. 16 din Constituție privind egalitatea în drepturi nu sunt încălcate.26. În ceea ce privește dispozițiile art. 275 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2006 se poate constata din preambulul actului normativ faptul că acesta reprezintă transpunerea în legislația internă a unor reglementări europene în vederea aderării României la Uniunea Europeană (art. 130 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene), reprezentând consecința consacrării la nivel european a principiului independenței băncii centrale naționale. Ca atare, exigențele asigurării independenței funcționale a băncii centrale exclud existența unei alte autorități care să aibă capacitatea să se pronunțe asupra considerentelor de oportunitate, a evaluărilor și a analizelor calitative care stau la baza emiterii actelor băncii centrale.27. Referitor la argumentele de neconstituționalitate raportate la prevederile art. 52 din Constituție, critica este neîntemeiată. Autorul excepției de neconstituționalitate acreditează ideea că ar trebui să existe un control judecătoresc atât asupra legalității, cât și asupra oportunității actului administrativ. Or, prevederile legale criticate nu fac decât să dea expresie procedurii de drept comun reglementată de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Practic, ceea ce se poate pune în discuție este legalitatea, și nu oportunitatea adoptării actului administrativ.28. De principiu, competența cercetării legalității actelor administrative aparține instanței de contencios administrativ, neexistând vreun mecanism de control al oportunității emiterii actului administrativ. Prin urmare, dacă legea permite realizarea unei anumite operațiuni administrative în sensul în care o lasă în marja de apreciere a organului administrativ, nu poate fi pusă în discuție cenzurarea oportunității aprecierii acestuia din urmă (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 757 din 23 noiembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 15 ianuarie 2018, paragraful 81).29. Dacă, însă, organul administrativ acționează cu exces de putere, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 conferă dreptul persoanei vătămate de a contesta în justiție actul astfel emis, art. 2 lit. n) din legea menționată definind excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.30. De altfel, Curtea a reținut în jurisprudența sa că exigențele statului de drept privesc scopurile majore ale activității statale, prefigurate în ceea ce îndeobște este numit ca fiind domnia legii, sintagmă ce implică subordonarea statului față de drept, asigurarea acelor mijloace care să permită dreptului să cenzureze opțiunile politice și, în acest cadru, să pondereze eventualele tendințe abuzive, discreționare, ale structurilor etatice. Statul de drept asigură supremația Constituției, corelarea legilor și tuturor actelor normative cu aceasta, existența regimului de separație a puterilor publice, care trebuie să acționeze în limitele legii, și anume în limitele unei legi ce exprimă voința generală (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 70 din 18 aprilie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 334 din 19 iulie 2000).31. În aceste condiții, Curtea constată că prevederile art. 275 alin. (3) și (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului nu încalcă dispozițiile art. 16, ale art. 21, ale art. 52 și nici cele ale art. 124 alin. (2) din Constituție.32. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Cosmin Mircea Bucur în Dosarul nr. 321/1/2017 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile art. 275 alin. (3) și (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului sunt constituționale în raport cu criticile formulate.
Definitivă și general obligatorie.
Decizia se comunică Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunțată în ședința din data de 18 martie 2021.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Fabian Niculae
----