DECIZIA nr. 401 din 15 septembrie 2022 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 281 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală

Marian Enache	- președinte
Mihaela Ciochină	- judecător
Cristian Deliorga	- judecător
Gheorghe Stan	- judecător
Elena-Simina Tănăsescu	- judecător
Varga Attila	- judecător
Ingrid Alina Tudora	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 281 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, excepție ridicată de Tudorița Doca și Alexandru Doca în Dosarul nr. 2.203/88/2017 al Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 689D/2019.2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. În acest sens, arată că parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, fără caracter jurisdicțional, nu îngrădește accesul liber la justiție atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești. În ceea ce privește critica formulată din perspectiva legii aplicabile, Codul de procedură fiscală sau Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, apreciază că acesta este un aspect care excedează competenței Curții Constituționale.

CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:4. Prin Decizia civilă nr. 1.009/CA din 12 septembrie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 2.203/88/2017 al Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Curtea Constituțională a fost sesizată cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 281 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Tudorița Doca și Alexandru Doca într-o cauză aflată în stadiul procesual al recursului, având ca obiect soluționarea unei cereri de anulare a deciziei privind angajarea răspunderii solidare ca administrator și asociat unic la Societatea Aniela Sabina - S.R.L., în contradictoriu cu Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Tulcea.5. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorii acesteia susțin, în esență, că, prin art. 281 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, a fost promovată o procedură de contestare în justiție a actelor administrativ-fiscale favorabilă autorităților statului, care lezează drepturile cetățenilor contribuabili, contrară procedurii plângerii prealabile prevăzute în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 coroborate cu cea din art. 193 din Codul de procedură civilă. În acest context, se susține că, înaintea atacării în justiție a unui act administrativ, instanțele de contencios administrativ ar trebui să ia în considerare procedura plângerii stabilită prin art. 1, art. 7 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborată cu cea cuprinsă în art. 193 din Codul de procedură civilă, însă instanțele de judecată aplică legea mai favorabilă Ministerului Finanțelor Publice și instituțiilor subordonate, și anume procedura prevăzută de art. 281 alin. (2) din Legea nr. 207/2015. Autorii excepției apreciază că, astfel, reglementarea criticată contravine dispozițiilor art. 16 din Constituție, întrucât se instituie o situație discriminatorie prin modul în care instanțele de judecată aplică legea, care este mai favorabilă Ministerului Finanțelor Publice și instituțiilor subordonate, refuzând să aplice dispozițiile din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 coroborate cu art. 193 din Codul de procedură civilă, ceea ce contravine și art. 124 alin. (2) din Constituție, întrucât, în această situație, justiția nu mai este imparțială și egală pentru toți.6. Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază ca fiind neîntemeiate criticile de neconstituționalitate formulate din perspectiva încălcării egalității în drepturi și a înfăptuirii justiției, întrucât modalitatea în care au fost reglementate dispozițiile criticate din Codul de procedură fiscală reprezintă o opțiune a legiuitorului pe care acesta este liber să o adopte potrivit competenței exclusive stabilite de art. 126 alin. (2) și (6) din Constituție, legiuitor care, în considerarea unor situații deosebite, poate stabili atât reguli de procedură speciale, cât și modalități de exercitare a drepturilor procedurale. O astfel de regulă specială este cea consacrată de Codul de procedură fiscală, care, prin procedura de soluționare a contestației administrative împotriva unor acte fiscale, nu instituie o procedură inechitabilă, ci oferă garanții procesuale părților plecând de la aspectul că instanța de judecată nu poate fi învestită cu anularea actului fiscal ce a fost solicitat a fi anulat anterior în procedura de contestare. De altfel, nicio dispoziție constituțională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicțional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ grațios sau a celui ierarhic, iar, în plus, dreptul de acces liber la justiție nu este un drept absolut, el putând fi supus anumitor condiționări. 7. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.8. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,
examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:9. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.10. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă dispozițiile art. 281 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 23 iulie 2015, potrivit cărora „Deciziile emise în soluționarea contestațiilor împreună cu actele administrative fiscale la care se referă pot fi atacate de către contestator sau de către persoanele introduse în procedura de soluționare a contestației, la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în condițiile legii“.11. Curtea învederează faptul că reglementarea criticată se regăsea inițial în cuprinsul art. 218 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, având un conținut normativ similar, în sensul că „Deciziile emise în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar sau de către persoanele introduse în procedura de soluționare a contestației potrivit art. 212, la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în condițiile legii“.12. În opinia autorilor excepției de neconstituționalitate, dispozițiile de lege criticate contravin normelor constituționale ale art. 16 alin. (1) și (2) privind egalitatea în drepturi și celor ale art. 124 alin. (2) referitoare la înfăptuirea justiției.13. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că soluția legislativă criticată a mai constituit obiect al controlului de constituționalitate atât în reglementarea inițială cuprinsă în art. 218 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, cât și în cea din art. 281 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală. În acest sens sunt, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 52 din 16 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 24 martie 2016, Decizia nr. 850 din 10 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 141 din 24 februarie 2016, sau Decizia nr. 817 din 5 decembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 444 din 27 mai 2020, prin care Curtea a statuat în sensul constituționalității reglementării criticate. 14. Astfel, prin jurisprudența precitată, și anume Decizia nr. 52 din 16 februarie 2016, paragraful 15, Curtea a statuat că, având în vedere dispozițiile criticate ale Ordonanței Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, precum și pe cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cel care se consideră lezat în drepturile sale prin lipsa actului administrativ fiscal se poate adresa instanței de judecată pentru obligarea organului fiscal de a emite decizia de soluționare a contestației. Curtea a mai reținut că, în toate cazurile, ulterior pronunțării deciziei de către organul fiscal, contestatorul nemulțumit poate ataca această decizie la instanța de contencios administrativ competentă. În soluționarea cererii, instanța de contencios administrativ este competentă, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății, adică și asupra actelor administrative fiscale contestate în fața organului fiscal.15. De asemenea, prin Decizia nr. 703 din 27 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 64 din 26 ianuarie 2015, paragraful 20, Curtea a reținut că nicio dispoziție constituțională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicțional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ grațios sau a celui ierarhic. În plus, dreptul de acces liber la justiție nu este un drept absolut, el putând fi supus anumitor condiționări. Prin urmare, Curtea a statuat că parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicțional, nu îngrădește dreptul de acces liber la justiție, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești.16. Prin Decizia nr. 850 din 10 decembrie 2015, paragraful 18, Curtea a statuat că procedura soluționării contestației împotriva actului administrativ-fiscal, deși litigioasă, nu face parte din contenciosul administrativ în sensul dispozițiilor constituționale ale art. 73 alin. (3) lit. k) coroborate cu cele ale art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004. Aceste din urmă prevederi de lege definesc contenciosul administrativ ca fiind activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul legii, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Cu alte cuvinte, contenciosul administrativ este activitatea de soluționare a unui litigiu de către instanța competentă, litigiu în care cel puțin o parte este o autoritate publică. De aceea, prevederile art. 218 alin. (2) nu fac decât o trimitere la Legea nr. 554/2004, procedura de judecată fiind acolo reglementată.17. Curtea subliniază, totodată, că Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală nu conține nicio normă de competență, cu excepția celor cuprinse în art. 213 alin. (13), care stabilește competența instanței specializate numai în situația atacării deciziei prin care se dispune instituirea măsurilor asigurătorii, și în art. 281 alin. (2), care instituie competența aceleiași instanțe când se atacă deciziile emise de organul fiscal în soluționarea contestațiilor formulate împotriva actelor administrativ-fiscale de către persoanele vătămate prin acestea. Așa fiind, sesizarea instanței de contencios administrativ are ca premisă vătămarea reclamantului, care se produce fie prin actul administrativ al autorității publice, fie prin nesoluționarea de către aceasta, în termenul legal, a unei cereri, în acest sens fiind dispozițiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, de esența contenciosului administrativ este fie existența unui act administrativ, a cărui anulare ori suspendare să se pretindă, fie nesoluționarea, de către o autoritate publică, în termenul legal, a unei cereri ori refuzul nejustificat de a o rezolva, astfel cum este ipoteza prevăzută de art. 281 alin. (5) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, care reglementează singura ipoteză în care se poate formula acțiune directă împotriva actului administrativ-fiscal. 18. Prin urmare, în contextul celor mai sus precizate, Curtea apreciază ca fiind neîntemeiate criticile formulate de autorii excepției de neconstituționalitate din perspectiva pretinsei contrarietăți a reglementării criticate din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală cu dispozițiile art. 16 alin. (1) și (2) și cele ale art. 124 alin. (2) din Constituție. 19. În fine, referitor la susținerile autorilor excepției de neconstituționalitate cu privire la modalitatea în care instanțele de contencios administrativ ar trebui să aplice legea, în sensul că acestea ar trebui să ia în considerare procedura plângerii stabilită prin art. 1, art. 7 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborată cu cea prevăzută de art. 193 din Codul de procedură civilă, și nu pe cea cuprinsă în art. 281 alin. (2) din Legea nr. 207/2015, considerată de aceștia ca fiind mai favorabilă Ministerului Finanțelor Publice și instituțiilor subordonate, Curtea constată că aceste aspecte excedează competenței instanței de contencios constituțional. 20. În acest sens, prin Decizia nr. 659 din 19 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 624 din 24 iunie 2022, paragraful 19, Curtea a reținut că interpretarea legilor este o operațiune rațională, utilizată de orice subiect de drept, în vederea aplicării și respectării legii, având ca scop clarificarea înțelesului unei norme juridice sau a câmpului său de aplicare. Instanțele judecătorești interpretează legea, în mod necesar, în procesul soluționării cauzelor cu care au fost învestite, interpretarea fiind faza indispensabilă procesului de aplicare a legii (a se vedea Decizia nr. 393 din 18 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 25 august 2020, paragraful 25). De asemenea, prin Decizia nr. 313 din 11 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.056 din 4 noiembrie 2021, paragraful 19, cu privire la interpretarea și aplicarea legii, Curtea a reținut că instanța judecătorească este cea care poate dispune de instrumentele necesare pentru a decide cu privire la aceste aspecte. 21. De altfel, printr-o jurisprudență constantă, Curtea s-a pronunțat cu privire la competența exclusivă a instanțelor judecătorești de a soluționa probleme care țin de interpretarea și/sau aplicarea legii, în acest sens fiind, spre exemplu, Decizia nr. 504 din 7 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 941 din 22 decembrie 2014, paragraful 14, prin care s-a pronunțat în sensul că, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) și (2) din Legea nr. 47/1992, Curtea asigură controlul de constituționalitate a legilor, a ordonanțelor Guvernului, a tratatelor internaționale și a regulamentelor Parlamentului, prin raportare la dispozițiile și principiile Constituției. Așadar, aplicarea și interpretarea legii nu intră sub incidența controlului de constituționalitate, aceste aspecte fiind de resortul exclusiv al instanței de judecată care judecă fondul cauzei, precum și, eventual, al instanțelor de control judiciar, astfel cum rezultă din prevederile coroborate ale art. 126 alin. (1) și (3) din Constituție. Curtea a subliniat că interpretarea și aplicarea normelor la litigiul dedus judecății reprezintă atribuția instanțelor de judecată, iar pentru determinarea înțelesului acestora există instituția recursului în interesul legii sau instituția hotărârii prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.22. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Tudorița Doca și Alexandru Doca în Dosarul nr. 2.203/88/2017 al Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 281 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală sunt constituționale în raport cu criticile formulate.
Definitivă și general obligatorie.
Decizia se comunică Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunțată în ședința din data de 15 septembrie 2022.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
MARIAN ENACHE
Magistrat-asistent,
Ingrid Alina Tudora
----