DECIZIA nr. 411 din 11 iulie 2023 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 31 şi ale art. 37 alin. (2) şi (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii

Marian Enache	- președinte
Mihaela Ciochină	- judecător
Cristian Deliorga	- judecător
Laura-Iuliana Scântei	- judecător
Gheorghe Stan	- judecător
Livia Doina Stanciu	- judecător
Elena-Simina Tănăsescu	- judecător
Varga Attila	- judecător
Bianca Drăghici	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 31 și ale art. 37 alin. (2) și (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, excepție ridicată de Floarea Buzatu în Dosarul nr. 26.266/215/2018 al Judecătoriei Craiova - Secția civilă și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.350D/2019.2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate. În acest sens, cu privire la dispozițiile art. 37 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, pune concluzii de respingere ca inadmisibilă a excepției, întrucât autoarea acesteia este în situația unei persoane care are o construcție fără autorizație de construire, or, textul de lege criticat se referă la construcțiile autorizate, așa încât nu are aplicabilitate în cauză. Referitor la art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, pune concluzii de respingere ca inadmisibilă a excepției, întrucât nu se motivează de ce acest text legal încalcă art. 21 și 24 din Constituție. Cu privire la art. 31 din Legea nr. 50/1991, pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, având în vedere că termenul de prescripție satisface exigențele constituționale ale art. 21 și 24.

CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:4. Prin Încheierea din 22 aprilie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 26.266/215/2018, Judecătoria Craiova - Secția civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 31 și ale art. 37 alin. (2) și (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții. Excepția a fost ridicată de Floarea Buzatu într-o cauză având ca obiect soluționarea cererii de anulare a unui proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției prevăzute deart. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991.5. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că distincția artificială pe care legiuitorul o face între data săvârșirii faptei ca fiind data finalizării construcției și data terminării ei faptice trebuie raportată, pe de o parte, și la un criteriu temporal obiectiv pentru calculul unui termen de prescripție maximal, iar, pe de altă parte, trebuie să se aibă în vedere și ultima modificare a Legii cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, respectiv prevederile art. 37 alin. (1) din această lege.6. Se apreciază că se încalcă și cerința previzibilității legii, precum și dreptul la apărare și accesul liber la justiție, întrucât, prin modul cum sunt redactate dispozițiile criticate, nu este îndeplinită nici cerința termenului rezonabil în care poate fi sancționată săvârșirea unei fapte (deoarece depinde în mod exclusiv de conduita administrației, lipsind orice elemente obiective raportate la realitatea concretă și faptică pentru stabilirea unui mod de calcul maximal al termenului de constatare și de sancționare a contravenției) și nici cerința previzibilității legii, componentă a constituționalității normei sub aspectul calității sale, din moment ce persoanele interesate nu pot avea o previziune exactă a epuizării duratei termenului până la care pot fi sancționate.7. Se arată că, chiar dacă s-a formulat opinie separată la Decizia Curții Constituționale nr. 562 din 19 septembrie 2017, prin această decizie s-a lămurit și problema criticării omisiunilor legislative dintr-un act normativ, astfel încât nu s-ar putea susține cu acoperire juridică nici faptul că excepția invocată de petentă dorește să transforme instanța de contencios constituțional într-un „legiuitor negativ“.8. Dimpotrivă, vorbind despre drepturi și libertăți fundamentale - dreptul la apărare și dreptul de acces liber la justiție -, nu se poate face rabat de la neconstituționalitatea prevederilor amintite, astfel încât excepția se dovedește a fi admisibilă, raportat la art. 21 și 24 din Constituție, interpretate prin prisma art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.9. Se consideră că, într-un stat de drept, nu este admisibil să se ajungă la situația paradoxală ca o faptă - contravenția - cu un grad de pericol social mai mic decât alta - infracțiunea - să devină practic imprescriptibilă din punct de vedere sancționator, ceea ce contravine dreptului fundamental la un proces echitabil. 10. În final, se afirmă că este neîndoielnic caracterul de continuitate al efectelor contravenției, așa cum este și în cazul anumitor infracțiuni, însă stabilirea de către legiuitor a unui termen maximal de prescripție doar în cazul celor din urmă face ca textele legale pe care poliția locală își fundamentează în mod constant apărările să fie unele neconstituționale.11. Judecătoria Craiova - Secția civilă apreciază că excepția de neconstituționalitate invocată este neîntemeiată, textele de lege criticate oferind garanțiile cuprinse în Constituție, sens în care se face trimitere la definiția contravenției continue prevăzută de art. 13 alin. (2) teza a doua din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată prin Legea nr. 180/2002. Susținerea autoarei excepției potrivit căreia prevederile criticate, care nu reglementează un termen de prescripție, sunt în contradicție cu art. 31 din Legea nr. 50/1991 nu are relevanță sub aspectul controlului de constituționalitate, deoarece, chiar dacă ar fi reală, aceasta reprezintă o problemă de coordonare legislativă, de resortul autorității legiuitoare, iar nu de competența Curții Constituționale. Se menționează jurisprudența instanței de contencios constituțional în materie, respectiv Decizia nr. 26 din 27 ianuarie 2004 și Decizia nr. 431 din 13 septembrie 2005.12. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.13. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:14. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.15. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 31 și ale art. 37 alin. (2) și (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificările și completările ulterioare, având următorul cuprins:– Art. 31: „Dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârșirii faptei.“;– Art. 37 alin. (2) și (5): „(2) Lucrările de construcții autorizate se consideră finalizate dacă s-au realizat toate elementele prevăzute în autorizație și dacă s-a efectuat recepția la terminarea lucrărilor. Efectuarea recepției la terminarea lucrărilor este obligatorie pentru toate tipurile de construcții autorizate, inclusiv în situația realizării acestor lucrări în regie proprie. Recepția la terminarea lucrărilor se face cu participarea reprezentantului administrației publice, desemnat de emitentul autorizației de construire. [...]
(5) Construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate.“16. Autoarea excepției consideră că prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 1 alin. (5) în componenta sa referitoare la previzibilitatea și accesibilitatea legii, art. 21 privind accesul liber la justiție și art. 24 privind dreptul la apărare.17. Examinând excepția de neconstituționalitate, relativ la dispozițiile art. 37 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, Curtea observă că aceste norme cuprind reglementări cu privire la lucrări de construcții autorizate, respectiv cu privire la finalizarea și efectuarea recepției la terminarea lucrărilor de construcții autorizate. Or, din înscrisurile aflate la dosarul cauzei reiese că autoarea excepției a fost sancționată contravențional, în temeiul art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, întrucât s-a constatat existența unei construcții - balcon - aferente apartamentului aflat în proprietatea sa, ce nu respecta aliniamentul balcoanelor de la etajele superioare, fără a avea autorizație de construire eliberată în condițiile legii. Prin urmare, dispozițiile art. 37 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 nu au legătură cu soluționarea cauzei, în sensul dispozițiilor art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, respectiv nu sunt aplicabile în cauză. Conform art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, „Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia“. Or, „legătura cu soluționarea cauzei“ presupune atât aplicabilitatea textului criticat în cauza dedusă judecății, cât și necesitatea invocării excepției de neconstituționalitate în scopul restabilirii stării de legalitate, condiții ce trebuie întrunite cumulativ pentru a fi satisfăcute exigențele pe care le impun dispozițiile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 în privința pertinenței excepției de neconstituționalitate în desfășurarea procesului. În aceste condiții, excepția de neconstituționalitate a art. 37 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 este inadmisibilă.18. Referitor la dispozițiile art. 31 și ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, sintetizând criticile de neconstituționalitate formulate, Curtea reține că autoarea excepției susține, în esență, că acestea sunt lipsite de claritate și previzibilitate și contravin accesului liber la justiție și dreptului la apărare, întrucât se ajunge la situația ca o faptă contravențională să devină practic imprescriptibilă din punct de vedere sancționator.19. Cu privire la aceste aspecte, referitor la dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, prin Decizia nr. 201 din 28 mai 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 26 august 2020, paragrafele 19-21, respingând excepția de neconstituționalitate, ca neîntemeiată, Curtea a statuat că acestea prevăd cu claritate că nu se consideră finalizate construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia și nici cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, așa încât, interpretate în ansamblul prevederilor Legii nr. 50/1991, textele supuse controlului de constituționalitate au un conținut normativ clar și precis pentru a putea fi aplicate și oferă suficiente repere pentru ca destinatarul acestora să înțeleagă sensul lor și să își adapteze conduita.20. De asemenea, având în vedere importanța domeniului executării lucrărilor de construcții, în jurisprudența sa, Curtea a reținut că prin obligația obținerii autorizației de construire și prin tragerea la răspundere a celor care nu respectă această obligație se protejează drepturile și libertățile celorlalte persoane, iar activitatea de edificare sau desființare a construcțiilor de orice natură trebuie să se supună rigorilor legii. S-a arătat, totodată, că obligația obținerii autorizației de construire are drept scop prevenirea consecințelor negative în cazul unor construcții necorespunzătoare, astfel încât îndeplinirea acestei obligații are în vedere prevenirea consecințelor unor sinistre în cazul executării unor construcții necorespunzătoare, ceea ce justifică reglementarea restrictivă, prin Legea nr. 50/1991, a autorizării executării lucrărilor de construcții. Așa fiind, amplasarea, proiectarea, executarea și funcționarea construcțiilor sunt operațiuni care trebuie să respecte planurile de urbanism și amenajare a teritoriului, precum și anumite standarde de calitate și siguranță (a se vedea, în acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 4 din 18 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 244 din 23 martie 2005, Decizia nr. 409 din 14 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 5 august 2005, Decizia nr. 1.348 din 19 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 847 din 17 decembrie 2010, Decizia nr. 936 din 7 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 600 din 25 august 2011, sau Decizia nr. 201 din 28 mai 2020, precitată). Totodată, în jurisprudența sa, Curtea a reținut că, în temeiul art. 35 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, instanța judecătorească este chemată să verifice legalitatea procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, așa încât aceasta poate interveni, la cererea organului care a aplicat sancțiunea cuprinsă în procesul-verbal, pentru a stabili dacă se impune sau nu obligarea contravenientului la încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației sau desființarea construcțiilor realizate nelegal, fixând și termenele de executare a măsurilor dispuse, astfel cum prevede art. 32 alin. (1) și (2) din Legea nr. 50/1991. Cu aceste prilejuri, contravenientul își poate exercita neîngrădit toate drepturile și garanțiile procesuale care condiționează, într-un stat de drept, democratic, exercitarea dreptului la un proces echitabil și a dreptului la apărare (a se vedea, în acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 201 din 28 mai 2020, precitată, paragraful 22, sau Decizia nr. 1.535 din 25 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 55 din 21 ianuarie 2011).21. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să schimbe jurisprudența Curții Constituționale, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în deciziile menționate își păstrează valabilitatea și în cauza de față.22. Referitor la susținerea potrivit căreia se ajunge la situația paradoxală ca o faptă contravențională să fie practic imprescriptibilă, din punct de vedere sancționator, ceea ce, în opinia autoarei excepției, determină încălcarea dreptului la un proces echitabil, Curtea constată netemeinicia acesteia. Astfel, cu privire la instituirea unor termene de prescripție, prin Decizia nr. 251 din 6 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 303 din 17 aprilie 2008, Curtea a reținut că instituția prescripției, în general, și termenele în raport cu care aceasta își produce efectele nu pot fi considerate de natură să îngrădească accesul liber la justiție, finalitatea lor fiind, dimpotrivă, de a-l facilita, prin asigurarea unui climat de ordine, indispensabil exercitării în condiții optime a acestui drept constituțional, prevenindu-se eventualele abuzuri și limitându-se efectele perturbatoare asupra stabilității și securității raporturilor juridice civile. Exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru, prestabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigențe, cărora li se subsumează și instituirea unor termene, după a căror expirare valorificarea respectivului drept nu mai este posibilă. Departe de a constitui o negare a dreptului în sine, asemenea exigențe dau expresie ordinii de drept, absolutizarea exercițiului unui anumit drept având consecință fie negarea, fie amputarea drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane, cărora statul este ținut să le acorde ocrotire, în egală măsură. Or, potrivit dispozițiilor de lege criticate, respectiv art. 31 din Legea nr. 50/1991, dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 din aceeași lege se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârșirii faptei. Ca atare, considerentele mai sus menționate din jurisprudența Curții Constituționale sunt pe deplin aplicabile în prezenta cauză, în sensul că instituirea unor anumite termene de prescripție nu afectează accesul liber la justiție. De altfel, jurisprudența Curții Constituționale este în acord cu cea a Curții Europene a Drepturilor Omului, care a statuat în Hotărârea din 10 mai 2001, pronunțată în Cauza Z și alții împotriva Regatului Unit, paragraful 93, că liberul acces la justiție nu este absolut și că el poate fi supus unor restricții legitime, cum ar fi termenele legale de prescripție. Important este ca aceste restrângeri să nu aducă atingere substanței dreptului, să urmărească un scop legitim și să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 619 din 4 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 965 din 30 decembrie 2014).23. Referitor la calculul termenului de prescripție pentru constatarea contravențiilor și aplicarea amenzilor prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, se constată că acest aspect vizează aplicarea legii. În jurisprudența sa, Curtea a stabilit că interpretarea legilor este o operațiune rațională, utilizată de orice subiect de drept în vederea aplicării și respectării legii, având ca scop clarificarea înțelesului unei norme juridice sau a câmpului său de aplicare. Instanțele judecătorești interpretează legea, în mod necesar, în procesul soluționării cauzelor cu care au fost învestite, interpretarea fiind faza indispensabilă procesului de aplicare a legii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 600 din 14 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 395 din 11 iunie 2009, sau Decizia nr. 360 din 25 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 14 mai 2010).24. De altfel, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, prin Decizia nr. 16 din 20 iulie 2020 privind momentul de la care curge termenul de prescripție a răspunderii contravenționale pentru contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicată, constând în executarea, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenției, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1047 din 9 noiembrie 2020, a stabilit că „În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, raportate la dispozițiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, termenul de prescripție a răspunderii contravenționale pentru contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicată, constând în executarea, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenției, curge de la data terminării în fapt a construcției.“25. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂÎn numele legiiDECIDE:
1. Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 37 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, excepție ridicată de Floarea Buzatu în Dosarul nr. 26.266/215/2018 al Judecătoriei Craiova - Secția civilă.2. Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de aceeași autoare în același dosar al aceleiași instanțe și constată că dispozițiile art. 31 și ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții sunt constituționale în raport cu criticile formulate.
Definitivă și general obligatorie.
Decizia se comunică Judecătoriei Craiova - Secția civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunțată în ședința din data de 11 iulie 2023.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALEMARIAN ENACHEMagistrat-asistent,Bianca Drăghici
-----